旅游“黑社”组织越来越多，监管执法困难
12月8日，清晨6点，申城多数人还躲在被窝里享受周末的酣睡。但一支由上海市旅游局牵头，由公安局、交通执法总队、文化市场行政执法总队、旅游质监所等单位组成的旅游联合执法队伍，悄悄接近上海火车站附近的地铁一号线汉中路站，查处黑车、黑导等旅游违法行为，因为这里是违法经营上海周边“一日游”等短途游的集结点之一。
记者在现场看到，在被警车截停的两辆沪B牌照的旅游大巴上，司机尴尬地拿出已经过期的出省证；而身着黑色夹克衫的“导游”却拒绝合作，不仅没有导游证，也没有带身份证，辩称“帮朋友忙”带他们去无锡玩。问他是否收过车上团员的钱，他说自己没有收过。
尽管相关人员对整个盘问过程进行了摄像取证，但却无法对这个“黑导”进行有效处置。
市旅游局相关负责人说，若是他是持证导游，可以按照规定进行扣证处理；穿制服的警察则说，若他涉及诈骗，可以依法办理，但现在他不经手钱财，也不好办；文化执法总队也没有法律授权可以查扣没有任何身份证件的人，“按规定，只能查扣非法经营的电脑和经营设备”。
记者看到，在查证过程中，这位黑衣“导游”很不配合，还“很有脾气”，一副老吃老做的样子，看来他已经不是第一次面对执法人员。
但显然，我们现有的旅游市场监管制度和执法体系，对付这种“黑导”，有点像老鼠拉龟——无从下手。
这个“黑导”见今天这单生意肯定泡汤了，索性乘机溜之大吉；而留在车上的游客则嚷嚷起来：“你们不把‘黑导’扣下，怎么把我们倒给扣下了?”
旅游网站鱼龙混杂，有的根本不具备经营旅游的资质，随便装上个长途免费电话，就开始诱使游客付款参团
当天，执法人员前后检查了6部有问题旅游大巴。据现场查证，旅游大巴上的游客基本上从如下几个渠道拼凑组成的：从网上的800或400免费电话咨询并付钱而来;看了马路上散发的各种小传单后来此处参团；一些小旅行社散客拼团。
一位胡小姐见“黑车”走不了，一脸不高兴地说：“我已经通过支付宝付了100元了，这钱怎么退给我呀?”她向记者展示了一个短信，大意是确认参加了“上海一日游品质团，请在规定时间到规定地点集合上车”云云。记者问她，这个品质团是哪个旅行社组织的?她说不知道，在网上看到一个网页很正规，而且有800电话，于是就在网上付款参加了。
在执法现场的上海市旅游局局长道书明说，现在旅游网站的监管是个难题，各类旅游网站很多，产品很多，在极大丰富旅游多元化需求和方便人们出游的同时，也给如何有效监管带来新的课题。特别是各种类型的旅游网站鱼龙混杂，有的根本不具备经营旅游的资质，随便装上个长途免费电话，就开始诱使游客付款参团。这种经营行为存在着很大的风险，游客利益根本无法保障。
怎么办?道书明说，上海市旅游局准备与网络监管部门和管理免费长途电话的电信部门进行沟通协调，共同斩断旅游网络的黑色利益链。
“黑导”开溜了，留下一车怨声载道的游客
在查办“黑车”、“黑导”现场，上海市旅游局市场管理处处长杨凡向满车的游客解释说，大家手中的小广告上，尽管写的都是中国国际旅行社总社、中国青年旅行社总社，但里面的电话和地址全是假的。“那怎么让他们印的呢?”有游客不满地嘀咕道。“我们上海给所有印刷厂下过通知，不得承印这类非法广告。现在你们手中的小广告，全部在外地印刷的。”闻者无语。
据了解，面对这种嚣张的“冒牌”侵权行为，上海春秋国旅不得不组织了一批“敢死队”，在门店附近的街面收缴小广告。
“黑导”开溜了，留下一车怨声载道的游客，纷纷抱怨执法行动把他们游兴给搅了。有的游客说，他们一大早从上海各个地方汇集过来，本想图便宜，到上海周边景点游玩，但现在连回去的车都没有，希望有关部门安排合法导游和旅游车继续按原计划旅游。
从人性化执法角度出发，上海市旅游局很快从市旅游集散中心调来两部豪华旅游大巴，配上资深导游，按非常低的价格，按原计划旅游。
但上海市旅游局相关人士告诉记者，这样的安排，必须由旅游部门给予补贴，这毕竟不是长久之计。
那么，为什么有些游客不去正规的旅行社呢?现场的一位游客嘟囔：“就是因为便宜呀。”
据了解，绝大多数“黑社”组织的一日游会安排多次购物，拉低了成本。正规旅行社与这些藏有猫腻的“黑社”杀价竞争，显然无法占取上风。
“黑社很难完全剿灭的深层次原因，是不成熟的旅游消费心态导致的低价消费取向。”有专家一针见血地指出。
有业内人士说，那些躲在幕后的组织者通过各种手段，支使着小孩、妇女和民工在地铁站、火车站等交通枢纽和知名旅游景点附近满大街散发小广告，让许多不明就里的外地游客上当受骗，但要制止他们，几乎需要配置同等的执法力量来对付，这在现实中几乎不太可能。
鉴于目前的旅游监管体制和体系，对于满大街发放的旅游小广告，似乎更难办。
尽管旅游管理和执法存在着“三难”，但上海市旅游局局长道书明在现场明确向本报记者表示，难管也要管，难办也要办，旅游行政管理部门必须有所作为，对损害游客利益的不法行为，旅游管理部门要敢管、能管、管好，未来将积极协同各个职能部门，本着“办法总比困难多”的思路，创新管理模式和手段，努力提升游客的满意度，把上海旅游业建设成为人民群众更加满意的现代服务业。
治理旅游乱象 信息公开 理性消费
“与传统的旅游城市不同，上海都市旅游开放、半开放式的知名景点较多，从而大大增加了旅游执法的管理难度，也给了黑社、黑导生存空间。现有的旅游市场监管制度和执法体系，导致的旅游执法难的各种症状在短时间难以根除。”上海市旅游局法律顾问刘巍嵩对此直言不讳。
“据我了解，从全国范围看，上海的市场环境和秩序是走在前列的，但近年在小陆家嘴、火车站等几大重点区域，黑导、黑社、黑车等现象还是一次次的死灰复燃，禁而不绝。”刘巍嵩坦言，“这其中涉及部门行政权限的划分，‘山寨党’的特殊性、流动性，使得查处对象不确定，也加大了执法难度;近两年较集中的旅游联合执法行动，取得了显著效果。但执法成本过高，对行政部门来说，很难维持常态管理，这是一个现实问题。”
改革开放以来，我国旅游业快速发展，产业规模不断扩大，产业体系日趋完善，社会各方参与旅游发展的积极性空前高涨，在极大丰富旅游产品供给的同时，也对旅游管理和执法带来了全新的挑战。
在实践工作中，各地根据旅游业发展和旅游行政执法的需要，从自身条件出发，逐步建立起旅游行政执法制度和机制，形成了不同的模式，但也存在着认识水平有待提高、组织协调难度较大、执法队伍不稳定、法律法规不统一等问题。
记者日前采访上海市有关部门开展的联合打击“黑导黑车”行动时，切实感受到了一线旅游执法人员面临的难处，并请有关行政管理部门的负责人和专家提出解决之道。
旅游综合执法必须建立长效合作机制
旅游执法的目的归根结底是为了提升旅游行业的整体服务水平，面对一线执法“查难、管难、办难”的情况，工作在旅游执法一线的上海市文化市场行政执法总队稽查六处处长庄寄望日前在接受记者采访时建议，必须在各部门、各地区之间形成合力，建立旅游综合执法的长效合作机制。
管办分离 专项执法
庄寄望介绍，与全国其他许多城市不同，上海在旅游执法上采取的是“管办分离”的模式，即由上海市文化市场行政执法总队和区县的文化执法大队来执行。2012年，上海市文化市场行政执法总队开展了为期半年的旅行社专项执法。专项执法期间，市区两级文化执法机构共组织联合执法101次，出动执法人员5256人次，检查旅行社、旅游团队2644次，与旅行社签订《诚信旅行社承诺书》，发放相关法规、规章告示1300余份，对28家旅游企业负责人进行诫勉谈话，对违法经营的旅游企业和从业人员做出了行政处罚，共立案处罚88件，罚款657664元，没收违法所得28829.8元，专项执法取得显著成效。
“上海市共有1100多家旅行社、2000多家门店，这次我们基本实现了对上海市旅行社的全覆盖执法检查，对违法违规旅行社起到了一定的震慑作用。”庄寄望说，“为了巩固执法效果，我们以后还想与上海市旅游局进一步结合A级旅行社评定工作，针对不同A级的旅行社推出分级监管方式，从而鼓励更多的旅行社争创A级，以实现优胜劣汰，促进行业和谐、有序竞争。”
区域合作 协作办案
除了部门之间的合作之外，上海旅游执法也借力沪苏浙皖旅游协作机制，在跨地区旅游协作办案上迈出了实质性的一步。
今年3月19日，一封来自杭州市旅游委员会的案件移送函得到了上海市文化市场行政执法总队的关注。原来，上海兴旅国际旅行社委托上海驴妈妈国际旅行社杭州分公司招徕游客时，向4名年龄超过55周岁的游客加收额外费用。根据游客提供的旅游合同复印件中显示，旅行社在合同团费中明确要求55周岁以上每人加收500元，老年游客在报名之初就已被告知需要额外交费。
“依据《旅行社条例实施细则》第五十四条的规定，我们对上海兴旅国际旅行社有限公司做出了罚款1万元的行政处罚。而上海兴旅国旅也向游客退还了多收的旅游费。” 庄寄望介绍，“之后，我们还将案件处理情况及时回复给了杭州市旅游委员会，他们对该案的查处情况也表示相当满意。”这个案件在杭州取证，由上海处罚，可谓是跨地区协作办案的标志性举措。
