导游管理体制存在顽疾该采取何种措施？

2001年从北京第二外国语学院毕业的朱红莉开始了自己的导游生涯。“近十年做导游的时间我都很难找到归属感。我属于大家说的那种社会导游，就是没有固定的旅游公司，哪里需要哪里去。”已经考上研究生的朱红莉向《法制日报》记者谈起她的导游生涯时，没有一丝留恋甚至还有抵触。“垫付对于我来说基本每次都是，好一点儿两个月之后就能拿到钱，差的时候就不好说了。有时我真的不想昧着良心把外国游客拉到那些店里，任他们漫天要价却不能说，很不舒服。”朱红莉感慨地说。

和朱红莉有着同样经历的导游不在少数。导游是我国旅游从业人员队伍的重要组成部分。近年来，随着我国旅游业的快速发展，导游队伍呈现快速增长趋势。2009年全国导游总数就已经超过52万。这样庞大的一个群体，行为需要规范，权利更需要保障。

导游管理体制存在顽疾

上海师范大学旅游法治研究中心主任王玉松在接受记者采访时说，与快速扩张的导游队伍、多元化发展的导游执业形态相比，我国现行的导游管理体制无法与其相匹配，存在着不少问题。

王玉松说，导游用工关系性质模糊不清，社会导游权益保障水平很低。目前，除了旅行社专职导游与旅行社之间的用工关系可以明确地界定为劳动关系外，其他社会导游在提供导游服务时的用工关系如何定性模糊不清。“比如社会导游和导游服务公司之间的关系、兼职导游与旅行社之间的关系等。因为用工关系性质不明，各方的权利、义务和责任也都不明确，致使导游尤其是社会导游的各项权益保障水平非常低，几乎处于无任何保障状态。”导游工作的性质和旅游市场发展的需要，都决定了导游职业社会化是其必然的发展趋势。但目前对社会导游的管理水平却非常低。从社会导游管理机构目前的职能范围看，也就仅限于提供注册办证和年审刷卡服务。虽然也有些机构尝试开展一些职业培训活动，但并不系统化和常态化，对社会导游的吸引力也不大，完全是凭兴趣自愿决定是否参加的。

王玉松表示，要根治我国旅游市场上导游服务的种种弊病，就应当明确导游执业行为的具体规范，并对违反规定的导游施以严厉的惩处，同时还必须完善并落实导游人员的各项保障制度。就我国目前的情况看，相关法规对导游执业行为规范已经有了比较细致具体的规定，而导游人员的一些权益保障制度尚不健全，比如导游人员合法收入的保障制度、导游执业过程中的意外伤害保险制度等。保障制度的不健全也导致对导游执业中的违法行为难以严厉查处。

完善导游权益保障制度

“刚刚颁布的旅游法直面导游服务市场的现实问题，按照规范和保障并举的制度设计思路，在明确导游人员执业规范的同时，完善了导游人员权益保障制度，同时也指明了我国导游管理体制改革的方向。”王玉松说。

王玉松详细地向记者解读了旅游法对导游执业规范的相关规定。从绝对数量方面看，全国导游数量已超过了旅游业务的实际需求，但从导游队伍构成看，结构性矛盾又非常突出，与市场的实际需要脱节。旅游法中规定的导游执业资格制度可以在一定程度上调控导游队伍结构，使得其更符合市场需求。

王玉松说：“我们现在呼吁导游职业应当社会化，但这个职业社会化绝不可等同于导游职业自由化，导游不必一定要隶属于某个旅行社或景区(点)，但是导游提供有偿导游服务必须通过旅行社或景(区)点的委派。因此旅游法中规定实行旅行社委派导游服务制度是非常正确的，这样可以避免导游直接和团队或客人进行交易。防止旅游者的利益受到侵害，也预防旅游市场陷入混乱的无序竞争。另外旅游法中对导游服务过程中的行为规范也作出相应规定。”

相对于旅游法对导游人员行为规范的规定，王玉松更愿意谈的是对导游权益保障的规定。导游作为旅游从业人员是属于被规范的对象，但是从人的权利角度而言，他们的合法权益也需要法律给予明确保障。对导游规范和保障并举是这部法律中的一大亮点。

王玉松说，目前我国导游人员的收入来源主要有基本工资、带团津贴、佣金分成或回扣和小费等。但根据抽样调查的结果，有超过七成的导游都没有基本工资，所谓的带团津贴也非常低，与导游工作的辛苦程度和劳动强度根本就无法匹配。目前导游收入的主体部分是靠安排购物、增加自费项目获取的回扣。

“这也就不难理解为什么导游纷纷变身导购、逼迫游客参加自费项目了。”王玉松表示，通过立法明确我国导游的薪酬制度，并使其得到真正落实，是保障导游人员合法权益的应有之意，也是提升导游服务质量的必要前提。旅游法中明确规定要保障导游合法收入，而且这种保障不仅涵盖了订立劳动合同的导游，也包括临时聘用的导游。

王玉松说，导游根据所带团队游客人数向旅行社交纳的费用，也被称为“买团费”，是目前导游服务市场的“潜规则”。尤其在聘用临时导游提供团队服务时，有不少旅行社在要求导游“买团”的同时还会要求导游垫付全程的接待费用。这种做法严重违反公平原则，违反劳动法的规定。“旅游法中规定旅行社不得要求导游垫付费用或向导游收取任何费用。表明了国家维护导游人员合法权益、整顿导游服务市场秩序的坚定决心。”王玉松还注意到旅游法中还规定了旅游者不得损害导游合法权益的相关内容。导游在接受旅行社委派，为旅游者提供导游服务时，其合法权益也应当得到保护。旅游法中的规定体现了旅游者权利义务的对等性，同时也是对旅游者非理性维权、损害旅游从业人员合法权益行为的一种警示和震慑。

行业组织是管理改革方向

王玉松说，如今在国外的导游管理中，协会在行业自律、规范等方面起到的作用不断加强。面对竞争日益激烈的旅游市场，营利性的市场主体(比如旅行社、导游服务公司、导游中介公司等)因其以牟利为主，在管理导游队伍时无法着眼于宏观的、长远的考虑。因此会无法保障导游的社会福利，也不利于导游资源的共享。而由政府作为导游管理的直接管理主体，公权介入过深，也易过度压抑导游职业的灵活性。所以非营利性质的行业协会，较为适宜作为导游的直接管理主体，从而避免上述弊端，促进旅游产业的良性发展。

旅游法中对申领导游证条件规定的表述中有一句是“与旅行社订立劳动合同或者在相关旅游行业组织注册”。王玉松表示，这个提法看似平常，实则意味深远，它创新了我国导游人员管理体制，明确了社会导游管理改革的方向——建立行业组织管理体制。根据这个规定，今后申领导游证的人员，可以通过两个途径办理：一是与旅行社签订劳动合同，通过旅行社办理，由旅行社对该导游进行执业管理(这类导游是旅行社导游)；二是在相关旅游行业组织注册，通过该组织办理，由该组织对导游进行执业管理(这类导游是社会导游)。

王玉松建议，各地的导游服务机构应该立即进行改革转制，一方面在全国统一将这类机构定性于社会团体性质的法人，以符合行业组织的基本特征；另一方面加快完善这些机构在社会导游管理方面的职能、职责。